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Portal Revista Infra - quarta-feira, março 29, 2017
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Áreas de proteção dos aeroportos brasileiros
Necessitam ser melhor discutidos e aprimorados

Gabaritos de Proteção do Aeroporto de Congonhas podem estar causando vultusos prejuízos à Cidade de São Paulo

por Claudio Borges*

 

Gabaritos Aeronáuticos
Aeroportos de todo o mundo necessitam ter o espaço aéreo a sua volta protegido, a fim de que sejam viabilizadas com segurança as operações de pousos, decolagens e de circulação próxima das aeronaves. Com esse objetivo autoridades aeronáuticas criam diversas superfícies imaginárias de proteção no entorno dos aeroportos, cada uma com uma função específica.  
 
Figura 1: Superfícies imaginárias de proteção de aeroportos

Essas superfícies de proteção (superfície de aproximação, de decolagem, de transição, área horizontal interna, área cônica, etc.) são relativamente grandes e muitas vezes se estendem por vários quilômetros quadrados em volta do aeroporto, de acordo com parâmetros que levam em consideração o tamanho da pista de pouso, o tipo de operação (visual, instrumento de não-precisão e instrumento de precisão), etc. Cada uma dessas superfícies impõe um gabarito de altura máxima sobre a sua projeção no solo, exercendo assim uma influência direta sobre o tipo de ocupação das áreas vizinhas, principalmente em aeroportos localizados próximos ou dentro de grandes cidades.  

Apesar desses gabaritos exercerem um papel de fundamental importância sobre o planejamento, desenvolvimento e a economia dos municípios brasileiros, a existência e interpretação dessas superfícies aeronáuticas, bem como, a reflexão sobre suas consequências, são matérias de conhecimento bastante restrito, mesmo para autoridades municipais.  Por não haver um perfeito entendimento da importância dessa matéria, os municípios tornam-se, de certa forma, reféns de legislações federais rígidas, normalmente baixadas de forma unilateral e padronizada pelo Comando da Aeronáutica, ou seja, sem ser discutida previamente e individualmente com cada um dos municípios brasileiros envolvidos e, portanto, sem avaliar previamente os impactos econômicos a serem causados.

Legislações cada vez mais rigorosas, aliadas à falta de interação e de transparência entre o poder legislador e a municipalidade, veem causando imensos prejuízos econômicos aos municípios, não só pela inviabilização de empreendimentos dentro de áreas urbanas, devido a questões de gabarito, como também, no sentido inverso, inviabilizando a construção de novos aeroportos, pelo simples fato de não existirem mais áreas sem nenhum  tipo de obstáculos.

Nesse artigo vamos procurar abordar de forma simplificada os efeitos desse tipo de legislação aeronáutica sobre a economia de uma grande cidade como São Paulo. Paralelamente vamos apontar algumas possíveis incoerências na legislação em vigor que, por sua vez, ampliam sobremaneira os impactos nocivos ao desenvolvimento desse importante município.

Os Aeroportos da Grande São Paulo
Na Cidade de São Paulo e nos municípios vizinhos existem 4 (quatro) aeroportos públicos: Guarulhos, Congonhas, Campo de Marte e Base Aérea de Santos. A proteção do espaço aéreo desses aeroportos, e dos equipamentos de radionavegação distribuídos em vários pontos das cidades, é feita pelo Comando da Aeronáutica através de um documento único chamado de Plano Específico de Zona de Proteção dos Aeroportos de São Paulo (PEZPASP), editado originalmente em 1986, sendo que sua versão mais atual foi publicada pela Portaria No 70/DGCEA, de 05 de julho 2007.
 


Figura 2: Mapa das Áreas de Proteção dos aeroportos de São Paulo


No mapa anterior, podemos ver que os gabaritos de proteção desses quatro aeroportos se estendem por uma área maior que 7.500 Km2, cobrindo inteiramente todos os municípios da Grande São Paulo (Guarulhos, Diadema, Santo André, São Bernardo, Mauá, São Caetano do Sul, Osasco, Barueri, etc.) e dezenas de outros municípios vizinhos.  
É bem verdade que algumas dessas áreas afetadas são desabitadas, como é o caso da Serra da Mantiqueira, Serra de Mairiporã e Serra do Mar, e, em outras, os gabaritos de proteção são suficientemente altos para não causarem nenhum tipo de impacto no aproveitamento do solo. Entretanto, em cidades densamente povoadas como São Paulo e Guarulhos, onde os aeroportos estão muito próximos ou dentro da malha urbana, esses gabaritos exercem uma influência determinante sobre o aproveitamento do solo.

Como é exercido o Controle sobre os Gabaritos Aeronáuticos
Esses gabaritos não são apenas teóricos ou utópicos, são de fato muito respeitados. De acordo com a legislação vigente, a fiscalização desses gabaritos deve ser feita conjuntamente pelo Comando Aéreo Regional (Comar) e por autoridades federais, estaduais e municipais.

Na prática, o maior controle desses gabaritos é feito nas fases de aprovação de projetos de implantações junto às prefeituras. Através de entendimentos entre o Comando da Aeronáutica e as prefeituras abrangidas pelo PEZPASP, toda e qualquer implantação (prédio, antena, torre, etc.) para ser aprovada pela prefeitura local deve ser precedida de uma consulta formal ao Comando Aéreo Regional. Nessa consulta, o interessado informa o endereço,  o tipo da implantação, a altitude do terreno no local e a altura pretendida para a implantação. A Aeronáutica, após verificar o gabarito previsto no PEZPASP, emite um parecer informando qual é a altura máxima permitida para a implantação.

Qualquer projeto cuja altura não tenha sido previamente aprovada pela Aeronáutica é imediatamente indeferido pelas prefeituras, o que obriga os interessados a adaptarem, desde o início, seus projetos aos gabaritos aeronáuticos, muitas vezes à custa da eliminação de inúmeros pavimentos, como no caso dos prédios.

Além desse controle prévio, existe também uma fiscalização permanente contra obstáculos clandestinos. Essa fiscalização é direcionada, via de regra, por denúncias de pilotos ou de autoridades aeroportuárias, quando esses se apercebem que alguma implantação possa estar violando os gabaritos de proteção e oferecendo risco à aviação. Denúncias desse tipo já ocorreram em passado recente, com prédios que, tendo sido aprovados com altura permitida, foram construídos mais altos, acima do gabarito permitido. Outras situações semelhantes têm sido verificadas com gruas de obras, que durante o período de construção de prédios acabam ultrapassando em dezenas de metros o gabarito permitido, muitas vezes em áreas críticas de aproximação de aeroportos.   Nesses casos, cabe ao Comar notificar o infrator e tomar as medidas legais para rebaixar o obstáculo o mais rápido possível. 

O tamanho da área controlada
Pode-se dizer que todo o município de São Paulo está sob a área controlada desses aeroportos. Sobre cada região da cidade os gabaritos aeronáuticos exercem uma maior ou menor influência, dependendo do tipo de superfície de proteção, da distância ao aeroporto mais próximo, de sua posição em relação às suas pistas de pouso e da topografia do terreno. 

Por exemplo, as superfícies de aproximação e decolagem, que garantem um espaço aéreo desobstruído quando as aeronaves estão se aproximando da pista, impõem um gabarito bastante restritivo, principalmente nas áreas mais próximas às cabeceiras da pista. Outra área bastante crítica é a chamada superfície de transição, que tem como objetivo garantir que as áreas laterais à pista não fiquem congestionadas com obstáculos, permitindo às aeronaves manobras laterais em situações de emergência próximas à pista de pouso.

Por outro lado, em termos de impacto no entorno do aeroporto, uma das áreas mais importantes é a Área Horizontal Interna (AHI), quer seja pelo seu tamanho, quer seja pela altitude imposta pelo seu gabarito, que estabelece um “teto” fixo de 45 m de altura em toda a sua área, tomando-se como base a altitude da pista de pouso. 
O formato da AHI de um aeroporto é definido pela união de semicírculos, centrados nas cabeceiras da pista, conforme figura baixo. O tamanho do raio desses semicírculos varia de acordo com a categoria da pista de pouso. 

 
Figura 3: Formato e dimensões da Área Horizontal Interna (AHI) de um aeroporto

Por ser uma área de grande impacto no entorno do aeroporto, os critérios de definição da AHI podem ter concepções diferentes. Nos Estados Unidos, país com o maior número de aeroportos públicos, maior número de aeronaves comerciais e maior volume de tráfego aéreo, a definição dos raios é feita pela FAA (Federal Aviation Administration), através de um documento chamado Part 77. Consultado esse documento, vemos que os raios, a partir da cabeceira da pista, variam de 5.000 pés ( 1.525 m) até 10.000 pés ( 3.050 m), conforme a categoria do aeroporto, isto é, quanto maior a pista de pouso e quanto mais precisos forem os procedimentos de aproximação via instrumento, maior será o raio adotado.

Apenas para se ter uma idéia do que esse raios representam, imaginemos como ficaria a AHI do Aeroporto de Congonhas com os parâmetros adotados nos Estados Unidos na situação mais desfavorável, ou seja, raio de 10.000 pés (3.050 m), a partir das cabeceiras:

 
Figura 4: Área Horizontal Interna do Aeroporto de Congonhas, padrão Estados Unidos (FAA)

No “padrão Americano (FAA)” teríamos uma área horizontal interna com cerca de 22 Km2, o que significa que nesse caso a Cidade de São Paulo seria penalizada com “apenas” 22 Km2 de gabaritos limitando um “teto” de construção em 45 m de altura, tendo como base a altitude do Aeroporto de Congonhas, que é de 802,65 m. 
No Brasil, entretanto, não se adotam os parâmetros da FAA Americana. Por ser signatário internacionalmente da ICAO (International Civil Aviation Organization), o Comando da Aeronáutica, órgão Federal encarregado de definir esses parâmetros no país, costuma utilizar, para todos os aeroportos brasileiros, públicos e privados, domésticos e internacionais, as recomendações contidas no Anexo 14 da ICAO. Nesse documento os raios sugeridos para a área horizontal interna de um aeroporto variam de 2.000 m a 4.000 m, dependendo de sua  categoria.
Na figura abaixo podemos ver como ficaria a AHI do Aeroporto de Congonhas utilizando-se os padrões ICAO. Adotando-se a configuração mais restritiva, com raio de 4.000 m, teríamos a configuração de AHI da figura 6:

 
Figura 5: Área Horizontal Interna do Aeroporto de Congonhas, padrão ICAO

A adoção do “padrão ICAO” aumentaria a AHI do Aeroporto de Congonhas de 22 Km2 (padrão FAA) para 44 Km2, ou seja, a simples adoção de um critério mais rigoroso (ICAO x FAA) faz dobrar a área da cidade que fica limitada a um “teto” extremamente baixo de gabarito de implantações.


É importante observar que não se trata de confrontar um critério mais seguro (ICAO), com um menos seguro (FAA). Na verdade, trata-se de filosofias diferentes. A ICAO tem por objetivo homogeneizar critérios técnicos, de forma a não permitir diferenças de nível de segurança entre aeroportos internacionais, localizados nos mais diversos países do mundo. Os Estados Unidos, apesar de serem signatários da ICAO como o Brasil, adotam parâmetros mais flexíveis, primeiramente para não inviabilizarem sua rede de aeroportos, em grande parte construída durante a 2ª Guerra Mundial, antes das especificações criadas pela ICAO. Em segundo lugar, porque os americanos levam muito em conta o impacto econômico que as áreas de segurança aeroportuárias causam nos municípios vizinhos. Todo plano de proteção de aeroportos é discutido previamente com as autoridades dos municípios afetados, a fim de causar o menor impacto possível na situação atual e futura dos municípios. Além disso, os planos de proteção dos aeroportos americanos são, de certa forma, flexíveis.

Uma implantação, mesmo estando mais alta que o gabarito do aeroporto, pode eventualmente ser autorizada, desde que um estudo técnico, devidamente aprovado pela autoridade aeronáutica, demonstre que esse obstáculo não causará prejuízo à operação do aeroporto em questão.

Apesar da discussão entre os critérios adotados pela ICAO e FAA ser bastante oportuna, por serem dois dos mais renomados órgãos de aviação civil do mundo, no caso dos aeroportos de São Paulo essa discussão torna-se quase que irrelevante, uma vez que o Comando da Aeronáutica, ao criar as áreas de proteção desses aeroportos, adotou critérios próprios, totalmente diferenciados e ainda mais conservadores, conforme pode ser visto no descritivo da Portaria No 70, de 05 de julho 2.007, que é a versão mais atualizada do Plano de Específico de Zona de Proteção dos Aeroportos de São Paulo (PEZPASP).

Nessa Portaria, por exemplo, podemos observar que a AHI do Aeroporto de Congonhas possui um formato hexagonal, com quase 125 km2 (contorno amarelo), ou seja, 81 Km2 (área verde claro) maior que a área sugerida pela própria ICAO ou 103 Km2 maior que a área sugerida pela FAA. 

 
Figura 6: Área Horizontal Interna do Aeroporto de Congonhas, Padrão Comando da Aeronáutica

Apesar dessa AHI de Congonhas ter um teto de 61,4 m (altitude 864 m), um pouco mais alto que o sugerido pela ICAO (45 m), a legislação atual do Comando da Aeronáutica não admite sequer analisar qualquer tipo de implantação acima desse gabarito. Portanto, além de se adotar uma área de proteção muito maior que a recomendada pelos principais organismos internacionais de aviação, toda essa área de mais de 125 Km2 em volta do Aeroporto de Congonhas tornou-se um “teto” inviolável, independentemente de que uma nova implantação venha a causar ou não algum tipo de interferência no aeroporto. 

O Impacto Econômico
Como pudemos verificar, a AHI do Aeroporto de Congonhas é extremamente grande, cerca de 81 Km2 maior que a área sugerida pela ICAO e 103 Km2 maior que a área sugerida pela FAA. Num aeroporto central, cercado pelos principais bairros da cidade, a adoção de uma área de proteção muito maior que a necessária pode estar causando um impacto econômico sem precedentes no Município de São Paulo, principalmente pela limitação imposta nas alturas dos prédios.
Essa limitação vem sendo exercida de forma silenciosa há décadas. Centenas ou mesmo milhares de prédios construídos nos últimos anos na Cidade de São Paulo podem ter sido desnecessariamente limitados em termos de altura à altitude 864 m (limite imposto pela atual AHI de Congonhas). 

Importantes bairros como Vila Olímpia, Chácara Itaim, Itaim Bibi, Cidade Jardim, Morumbi, Butantã, Real Parque, Jardim Europa, Ibirapuera, Jardim Paulista, Pinheiros, Alto de Pinheiros, Jardins, Jardim América, Cerqueira César, Vila Mariana, Vila Madalena, etc. foram e estão sendo totalmente afetados em termos de crescimento vertical, devido à adoção dessa AHI de Congonhas muito maior que a necessária. 

 
Figura 7: Bairros Vizinhos afetados pelo gabarito da AHI do Aeroporto de Congonhas

O prejuízo econômico causado no setor imobiliário e, consequentemente, na infraestrutura da Cidade de São e municípios vizinhos é gigantesco. Apenas como uma estimativa de ordem de grandeza desse prejuízo, podemos supor as seguintes hipóteses:
•    A AHI do Aeroporto de Congonhas excedente (área amarela de 81 Km2) exerce um gabarito limitante, em termos de altura, em 10% das áreas de terrenos sob a sua influência;
•    Nesses terrenos, o gabarito da AHI reduz, em média, 10 andares nos tamanhos dos prédios (cerca de 30 m);
•    O preço médio de venda do metro quadrado construído nesses terrenos seria de R$ 8.000,00 (oito mil reais).

Portanto, em virtude de um gabarito aeronáutico, teríamos uma área de prédios que deixa de ser construída de 10% x 81 Km2 x 10 andares, o que resultaria em 81.000.000 m2. Adotando-se um valor de mercado de R$ 8.000,00/m2, teríamos uma perda de riqueza estimada em quase 650 bilhões de reais, apenas no setor imobiliário, sem considerar impostos que deixam de ser arrecadados e economias em termos de infra-estrutura urbana. 
Evidentemente que as hipóteses adotadas para se estimar esse impacto de 650 bilhões de reais na economia do Município podem ser aprimoradas. Entretanto, seja qual for a conta que se faça, o prejuízo é bilionário, mesmo tomando-se como base apenas os efeitos causados por parte de um único tipo de gabarito gerado pelo Aeroporto de Congonhas (AHI). Se considerarmos então os efeitos conjuntos de todos os gabaritos (superfícies de aproximação e decolagem, de transição, área horizontal interna, etc.) dos aeroportos de Congonhas e Campo de Marte ao mesmo tempo, o impacto econômico dentro do Município pode chegar facilmente  à casa dos trilhões de reais.

Conclusões
Por questões operacionais e de segurança, todos os aeroportos necessitam de um espaço aéreo preservado ao seu redor. Para isso, diversas superfícies imaginárias são criadas, de acordo com critérios técnicos estabelecidos por órgãos de Aviação Civil. Essas superfícies passam a constituir os chamados Planos de Zona de Proteção de Aeródromo, que por sua vez impõem, por força de lei, uma série de gabaritos em vários quilômetros quadrados no entorno desses aeroportos, exercendo assim uma forte influência no aproveitamento do solo dos municípios mais próximos.

No caso da Cidade de São Paulo, a situação é ainda mais crítica. O Plano Específico de Zona de Proteção dos Aeroportos de São Paulo (PEZPASP), documento criado pelo Comando da Aeronáutica para proteger o espaço aéreo em volta dos 4 (quatro) aeroportos existentes na região de São Paulo (Guarulhos, Congonhas, Campo de Marte e Base Aérea de Santos) se estende por uma área de 7.500 Km2, interferindo não só no Município de São Paulo, como também em mais de duas dezenas de municípios vizinhos a esses aeroportos.

Nessa área descomunal de 7.500 Km2, os gabaritos aeronáuticos exercem uma maior ou menor influência sobre aproveitamentos no solo, de acordo com o tipo de superfície, a distância e o posicionamento desses em relação às pistas de pouso dos referidos aeroportos.

Nesse artigo foi estudada a influência de uma única superfície de proteção, a chamada de Área Horizontal Interna (AHI) do Aeroporto de Congonhas, sobre o desenvolvimento da cidade da Cidade de São Paulo. Por se tratar de um aeroporto central, essa AHI já seria potencialmente problemática, em termo de gabarito, para o aproveitamento do solo nos bairros vizinhos ao aeroporto.  Entretanto, como vimos anteriormente, mesmo havendo critérios internacionais mais flexíveis para a definição do tamanho dessa AHI, o Comando da Aeronáutica optou por definir uma área quase 3 (três) vezes maior que a recomendada pela legislação internacional. 

Essa AHI do Aeroporto de Congonhas, que se estende por mais de 125 Km2 a redor do aeroporto, obriga que toda e qualquer construção, em especial os prédios, fique abaixo da cota 864 m. Tal limitação vem causando, há muitos anos, uma redução nas alturas dos prédios e de outras implantações e, com isso, impactando economicamente o município.  
Considerando-se apenas os efeitos causados pela escolha de uma AHI muito maior que a necessária (área verde claro da Fig. 7, com 81 Km2), o impacto econômico dentro do Município de São Paulo, causado pela limitação dos gabaritos dos prédios em diversos bairros, foi estimado em 650 bilhões de reais. Se considerarmos os efeitos de causados por todos os gabaritos aeronáuticos existentes sobre a cidade, esse prejuízo pode chegar à casa dos trilhões de reais.
Independentemente da discussão de se querer uma maior ou menor verticalização dentro da Cidade de São Paulo, ou, por outro lado, do interesse de se ter um ou mais aeroportos dentro da cidade, algumas questões cruciais merecem ser levantadas, como por exemplo:
1 – Quais foram os critérios técnicos que levaram o Comando da Aeronáutica a adotar, para o Aeroporto de Congonhas, uma área horizontal interna quase 3 (três) vezes maior que as recomendas pelos principais organismos internacionais de Aviação Civil?
2 – Esses critérios técnicos, sejam quais forem, justificam o impacto econômico bilionário causado no Município de São Paulo?
3 - Como uma legislação federal desse tipo, que estabelece, em quase toda a Cidade de São Paulo, gabaritos de altura tão restritivos e que impactam tão severamente a economia do município, foi imposta sem uma prévia e aprofundada discussão com as autoridades municipais e com a própria sociedade? 
Vale lembrar que esse problema não é apenas da Cidade de São Paulo e de seus municípios vizinhos. Gabaritos aeroportuários estão influenciando negativamente o planejamento e desenvolvimento de centenas de outros municípios brasileiros, uma vez que os critérios adotados pelo Comando da Aeronáutica para a proteção dos aeroportos estão superdimensionados e sem nenhum tipo de flexibilização, quando comparados com critérios adotados em outros países, entre eles, os Estados Unidos, o país mais adiantado do mundo em matéria de aviação. 

Conclui-se, portanto, que os critérios adotados atualmente nas áreas de proteção dos aeroportos brasileiros necessitam ser melhor discutidos e aprimorados. Ações urgentes que promovam uma maior transparência e flexibilidade, bem como, um maior respeito aos impactos econômicos causados nos municípios devem ser priorizadas. A experiência de outros países mais desenvolvidos nessa área deve ser valorizada, a fim de se evitar prejuízos à sociedade.


*Cláudio Borges é Engenheiro de Infraestrutura Aeronáutica, Mestre em Ciências do Transporte Aéreo pelo ITA e Sócio-Diretor da Empresa Dumont Engenharia Aeroportuária (www.dumont-aero.com.br/ email: dumont.claudio@uol.com.br)

 
  

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